黨領導法治建設的經驗與啟示 

　中共司法部黨組

法治興則國興，法治強則國強。建黨百年，既是我們黨領導人民迎來從站起來、富起來到強起來偉大飛躍的一百年，也是我們黨領導人民不斷追求法治、探索法治、建設法治、推進法治、厲行法治，迎來堅持全面依法治國、建設社會主義法治國家的一百年。站在建黨百年的偉大歷史節點上，深入回顧和總結黨領導法治建設的光輝歷程和歷史經驗，對開啟第二個百年奮斗目標新征程，實現中華民族偉大復興的中國夢具有重要理論和實踐價值。

一、黨領導法治建設的歷史回顧

黨歷來重視法治建設。100年來，我們黨推進法治建設的決心意志堅如磐石，在革命、建設、改革各個時期接力推進、矢志不渝，成功開辟了一條符合中國國情、贏得人民擁護、具有顯著優勢的中國特色社會主義法治道路。

（一）新民主主義革命時期

建黨之初，我們黨就把法治作為開展斗爭、團結民眾、爭取權利的有力武器。早在1922年，黨中央在《中國共產黨對于時局的主張》中便提出了改良司法制度，廢止肉刑，承認婦女在法律上與男子有同等的權利等主張。土地革命時期，1928年，毛澤東在井岡山革命根據地主持制定了《井岡山土地法》，這是我們黨頒布實施的第一部土地法，改變了幾千年來地主剝削農民的封建土地關系。1931年中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立后，陸續制定頒布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》以及刑法、民法、婚姻法、經濟法等方面的法律法令120多部，初步建立起具有鮮明階級性的法律體系。其中，《中華蘇維埃共和國憲法大綱》是第一部真正屬于勞動人民的憲法性文件?？谷諔馉帟r期，黨領導建立陜甘寧邊區政權，先后制定了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》以及《陜甘寧邊區政府組織條例》《陜甘寧邊區選舉條例》《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》等一系列法律法令，對根據地政權建設作了具體規定。邊區政府還制定頒布了關于土地、婚姻、水利、墾荒等方面的法令以及打擊金融犯罪、懲治貪污腐敗等一系列刑事法律，并建立起一套完整的司法機構和制度體系。1941年，黨中央正式發布《陜甘寧邊區施政綱領》，確立了黨在政治、經濟、軍事、文化、教育、衛生等方面的基本綱領，為邊區實行民主政治和其他方針政策提供了根本依據和準則。同時，我們黨還創造并推廣了“馬錫五審判方式”，實行審判與調解相結合，方便人民訴訟，人民調解制度也在這一階段逐漸形成。解放戰爭時期，黨領導陜甘寧邊區政權制定了《陜甘寧邊區憲法原則》，明確規定了在政權組織、人民權利、司法、經濟、文化方面應遵循的憲法原則。1947年10月，黨中央批準發布《中國土地法大綱》，明確規定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，這是一個徹底反封建的土地革命綱領，也是抗日戰爭勝利后黨頒布的第一個關于土地制度改革的綱領性文件。1948年9月，華北人民政府正式成立，下設司法部、華北人民法院、華北人民監察院等機構，為中央人民政府的建立在組織上作了準備，并先后制定頒布了200多項關于政治、經濟、文化等各方面的法律法規。新中國成立前夕，中共中央發出《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》，徹底廢除了國民黨政府的舊法統，為新中國的法制建設清除了障礙、奠定了基礎。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，規定中華人民共和國的國體是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政，政體是實行民主集中制的人民代表大會制度。

這一時期，我們黨在開展革命、浴血奮戰的同時，也在圍繞鞏固革命成果、建立統一戰線、促進革命斗爭等方面開展了豐富的法制理論和實踐探索，為新中國成立后開展社會主義法治建設積累了寶貴經驗。

（二）社會主義革命和建設時期

1949年10月1日，中華人民共和國的成立，開啟了中國法治建設的新紀元。新中國成立初期，我們黨在廢除舊法統的同時，積極運用新民主主義革命時期根據地法制建設的成功經驗，抓緊建設社會主義法治，初步奠定了社會主義法治的基礎。從新中國成立到1954年，我們黨領導人民制定了中央人民政府組織法以及地方各級人民政府、各界人民代表會議的組織通則，規范了國家機關的組織和職權，還制定了婚姻法、工會法、土地改革法、懲治反革命條例、懲治貪污條例、勞動保險條例等一系列法律法令，對鞏固新生的共和國政權、維護社會秩序和恢復國民經濟，發揮了重要作用。同時制定了《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》《地方各級人民檢察署組織通則》等，確定了我國審判制度、檢察制度各項基本內容，各級人民法院、人民檢察院陸續成立。1953年舉行中國歷史上第一次大規模普選，選舉基層人民代表大會代表，并逐級召開地方各級人民代表大會。1954年9月，一屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法》（“五四憲法”）。這是在《共同綱領》基礎上制定的中華人民共和國第一部憲法，以根本法的形式確立了新中國的根本政治制度、經濟制度和立法、行政、司法體制，規定了公民的權利和自由，確立了國家法制的基本原則，為我國社會主義民主法制建設奠定了堅實基礎。以憲法為指引，全國人民代表大會、國務院、地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會、人民法院、人民檢察院等各項組織法制定實施，對我國政權建設和制度建設具有開創性意義。1956年，黨的八大作出了國內社會主要矛盾“已經是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”的重大判斷，提出“必須進一步加強人民民主的法制，鞏固社會主義建設的秩序。國家必須根據需要，逐步地系統地制定完備的法律”。

這一時期，我們黨高度重視發揮法治在推進社會主義建設中的重要作用，不斷完善國家制度體系和法律制度體系，構筑起較為完整的立法、行政、司法體系，為鞏固革命勝利成果，建立社會主義革命和建設時期的政治、經濟、社會與法律秩序，為各項社會民主改革運動順利進行提供了有力保障。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期

1978年至20世紀80年代末，我國法治建設進入恢復和重建階段。1978年年底，黨的十一屆三中全會總結我國民主法制建設經驗，特別是吸取“文化大革命”中法制遭到嚴重破壞的沉痛教訓，提出“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，發展社會主義民主、健全社會主義法制成為我們黨長期堅持的重大方針。在這一方針指導下，刑法、刑事訴訟法、民法通則、民事訴訟法、行政訴訟法、選舉法、國家機關組織法、中外合資經營企業法等一大批保障人民民主、規范國家政權組織機構和經濟社會秩序、打擊違法犯罪、推進改革開放的法律法規先后制定實施，從根本上改變了許多重要領域長期以來“無法可依”的局面；“文化大革命”期間基本癱瘓的司法、執法和法律服務機構得到恢復和重建，司法制度、律師制度等逐步恢復建立；啟動了改革開放以來首次國務院機構改革；首次批準13個設區的市享有地方立法權；法學教育蓬勃發展，加快培養法學法律人才，全民法律素質和法治意識逐步提升。1982年12月4日，《中華人民共和國憲法》（即“現行憲法”）公布施行。現行憲法確立了黨的十一屆三中全會之后的路線方針政策，把集中力量進行社會主義現代化建設規定為國家的根本任務，就社會主義民主法制建設作出一系列規定，為改革開放和社會主義現代化建設提供了有力法制保障。

20世紀90年代，中國開始全面推進社會主義市場經濟建設。1993年，黨的十四屆三中全會首次提出要建立和完善社會主義市場經濟法律體系。1997年，黨的十五大將依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略。1999年3月，九屆全國人大二次會議把“實行依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法。2001年中國加入世界貿易組織，此前，全國部署開展了大規模的清理地方性法規、地方政府規章和其他政策措施工作，進一步帶動社會主義市場經濟法律體系健全完善。中國法治建設邁入全新發展階段。

進入21世紀，黨在深入推進法治建設進程中將依法執政確立為黨治國理政的基本方式，并提出了要把依法治國與以德治國緊密結合起來的法治理念。2002年，黨的十六大強調：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”。2004年，黨的十六屆四中全會明確提出“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式”。2007年，黨的十七大提出，依法治國是社會主義民主政治的基本要求，強調要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。在這一階段，依法行政成為政府運行的基本準則，2004年，《全面推進依法行政實施綱要》頒布實施，明確了此后10年全面推進依法行政的主要任務和措施；立法工作取得重大進展，行政許可法、政府采購法、反壟斷法、物權法、突發事件應對法、食品安全法等一大批規范政府行為、促進經濟發展、維護社會穩定、保障民生福祉的重要法律法規陸續出臺。2011年3月，十一屆全國人大四次會議宣布中國特色社會主義法律體系已經形成。

這一時期，我們黨深刻總結我國社會主義法治建設的經驗和教訓，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式，把依法行政確定為政府運行的基本準則，有力保障和推動了改革開放和社會主義現代化建設。

二、黨領導法治建設進入新時代

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從關系黨和國家前途命運的戰略全局出發，把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，作出一系列重大決策部署，推動法治建設取得歷史性成就、發生歷史性變革，引領法治中國建設進入新時代。

（一）形成習近平法治思想。2020年11月16日至17日，中央全面依法治國工作會議召開，確立了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位。黨的十八大以來，習近平總書記以馬克思主義政治家、思想家、戰略家的深刻洞察力和理論創造力，深刻回答了新時代為什么全面依法治國、怎樣全面依法治國等一系列重大問題，創造性提出了關于全面依法治國的一系列具有原創性、標志性的新思想新理念新戰略，形成了習近平法治思想，其核心要義集中體現為“十一個堅持”，為建設法治中國指明了方向。習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是中國特色社會主義法治理論的重大創新發展，是新時代全面依法治國的根本遵循和行動指南。

（二）黨對法治建設的領導全面加強。修改《中國共產黨章程》，將建設中國特色社會主義法治體系寫入黨章，進一步保證全面依法治國的正確方向。組建中央全面依法治國委員會，充分發揮黨在全面依法治國中總攬全局、協調各方的作用，加強黨對全面依法治國的統一領導、統一部署、統籌推進。印發《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》，明確縣級以上地方黨政主要負責人作為推進法治建設第一責任人，要切實履行法治建設重要組織者、推動者和實踐者的職責。

（三）黨對法治建設的頂層設計基本形成。堅持目標導向，實施規劃引領，黨推進法治建設的步伐堅實有力。黨的十八屆四中全會對推進全面依法治國進行專題研究部署，提出了建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標。黨的十九大明確提出到2035年“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”，確立了新時代法治中國建設的路線圖、時間表。黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力作出專門部署、提出更高要求。《法治中國建設規劃（2020—2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》印發實施，共同構建起新時代中國特色社會主義法治建設的頂層設計，確立了全面依法治國的總藍圖、路線圖、施工圖。

（四）憲法法律權威得到有效維護。把每年12月4日設立為國家憲法日，連續開展國家憲法日活動，在全社會弘揚憲法精神。健全落實憲法宣誓制度，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護憲法。依據憲法規定實施特赦。制定國歌法，落實憲法規定的關于國家象征和標志的重要制度。2019年、2020年先后兩次作出關于授予國家勛章和國家榮譽稱號的決定，充分發揮黨和國家功勛榮譽表彰的精神引領、典型示范作用。健全規范性文件備案審查制度，把各類法規、規章、司法解釋和各類規范性文件納入備案審查范圍，加強備案審查制度和能力建設，實行有件必備、有備必審、有錯必糾。

（五）以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系更加完備。堅持科學立法、民主立法，中國特色社會主義法律體系不斷完善，為推進國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民群眾對美好生活新期待提供了重要保障。2018年3月，《中華人民共和國憲法修正案》表決通過，把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法。完成新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律——民法典編纂。為維護國家主權、安全、發展利益，就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制以及完善香港特別行政區選舉制度等作出決定，制定香港特別行政區維護國家安全法，修訂香港基本法附件一和附件二，確保香港長治久安和長期繁榮穩定。圍繞貫徹新發展理念、構建新發展格局，推進國家治理體系和治理能力現代化，制定監察法、外商投資法、生物安全法、數據安全法、個人信息保護法、優化營商環境條例、市場主體登記管理條例等一大批重要法律法規。截至2021年6月，我國共有現行有效法律281件，行政法規610件，地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規12000余件。立法體制機制更加健全，公眾參與立法覆蓋面不斷擴大，科學立法、民主立法、依法立法扎實推進。

（六）法治政府建設成效顯著。連續出臺《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，系統謀劃、接力推進，努力實現法治政府建設率先突破。先后部署開展法治政府建設全面督察和第一批全國法治政府建設示范創建活動，形成法治政府建設“兩手抓”推進機制。“放管服”改革持續推進、成果豐碩，我國營商環境不斷優化。到2020年年底，國務院圍繞協同推進“放管服”改革，先后取消和下放國務院部門行政審批事項的比例達47%，徹底終結非行政許可審批，壓減國務院部門行政審批中介服務事項達71%。工商登記前置審批事項壓減87%。地方各級行政機關嚴格執行《重大行政決策程序暫行條例》，行政決策公信力不斷提升。行政執法體制改革深入推進，行政執法“三項制度”全面推行，嚴格規范公正文明執法水平普遍提高。行政復議化解行政爭議主渠道作用有力彰顯，五年來全國各級行政復議機關共受理復議申請92.1萬件，直接糾錯率為15.19%。

（七）社會主義司法制度不斷完善。司法責任制改革全面推開，人員分類管理改革全面完成，法官檢察官辦案主體地位逐步確立，司法權力運行制約監督機制更加優化，司法機關依法獨立公正行使職權得到有效保障。以審判為中心的刑事訴訟制度改革穩步推進，認罪認罰從寬制度不斷完善，刑事案件律師辯護全覆蓋試點有序開展。人權司法保障水平進一步提升，收容教育制度被廢止，錯案防止、糾正、責任追究機制不斷健全，罪刑法定、疑罪從無等法律原則得到嚴格落實，一批冤假錯案得以昭雪。刑罰執行機制日趨健全，減刑、假釋、暫予監外執行得到有力規范。司法公開全面深化，便民利民服務管理制度措施不斷豐富，立案登記制全面施行，“立案難”情況得到有效緩解。檢察機關公益訴訟改革持續推進。通過人民陪審員制度改革、人民監督員制度試點不斷拓寬人民群眾有序參與司法渠道。

（八）法治社會建設邁入新階段。各級黨政領導干部運用法治思維和法治方式能力持續提升，更加積極主動帶頭尊法學法守法用法。“七五普法”工作圓滿完成，“八五普法”啟動實施。憲法學習宣傳教育扎實開展，覆蓋50多家單位的《中央國家機關普法責任清單》印發實施，“誰執法誰普法”的普法責任制廣泛實行，法治文化陣地建設不斷加強，全社會法治觀念明顯提升。“十三五”期間，深入推進公共法律服務實體、熱線、網絡三大平臺融合發展，建成公共法律服務中心（工作站、點）57萬個；律師行業黨的建設進一步加強，基層黨組織基本實現全覆蓋，律師事務所達到3.4萬余家，律師隊伍發展到50多萬人，每年辦理各類法律事務超過1000萬件；公證機構事業體制改革持續深化，全國公證機構達到2900多家，公證員1.3萬多人；全國辦理法律援助案件近640萬件，受援人達800萬余人次；司法鑒定管理體制機制進一步健全完善，完成鑒定業務1167萬余件；全國260多家仲裁委員會共處理案件188萬余件，案件標的額3萬多億元。堅持創新發展新時代“楓橋經驗”，“十三五”期間全國人民調解組織每年調解矛盾糾紛達900萬余件。社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制更加健全，人民調解、行政調解、行業性專業性調解、司法調解協調聯動的大調解工作格局逐步建立，通過法定渠道解決矛盾糾紛的比率大幅提升。

（九）黨內法規制度建設深入推進。黨的十八大以來，以黨章為根本遵循，修訂、出臺了一批標志性、關鍵性、基礎性的法規制度，使黨內法規與國家法律協調銜接，依規治黨和依法治國相互促進。制定《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，為黨內法規制度體系建設提供基本依據和規范。印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，將加強黨內法規制度建設作為全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。截至2021年6月底，全黨現行有效黨內法規共3615部，其中，黨中央制定的中央黨內法規211部，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的部委黨內法規163部，省（自治區、直轄市）黨委制定的地方黨內法規3241部，已經形成了比較完善的黨內法規體系。

（十）法治服務保障黨和國家事業全局的地位作用有力彰顯。法治在黨和國家事業全局中的引領、規范、保障作用愈發突出?？箵粜鹿诜窝滓咔橹?，推動野生動物保護法、動物防疫法等法律法規制定修改，依法嚴厲打擊暴力傷醫、制假售假、妨礙疫情防控等違法犯罪行為，在處置重大突發事件中切實提高依法執政、依法行政水平。保障國家機構改革、“放管服”改革、自由貿易試驗區建設等順利實施，全國人大常委會、國務院通過一系列授權改革決定，修改、廢止一批法律法規。圍繞服務和保障國家重大發展戰略，制定關于支持海南全面深化改革、雄安新區建設、深圳建設社會主義先行示范區等法治保障意見。助力打贏三大攻堅戰，制定修改大氣污染防治法、土壤污染防治法、保障農民工工資支付條例等重要法律法規，嚴厲打擊危害金融安全、破壞生態環境、挪用扶貧資金等違法犯罪行為，妥善審理征地補償、移民搬遷、就業醫療等涉民生領域案件，為統籌推進疫情防控和經濟社會發展提供有力法治保障和有效法律服務。

三、黨領導法治建設的經驗與啟示

黨領導社會主義法治建設的經驗和教訓使我們深刻認識到，法治是治國理政不可或缺的重要手段。只有在黨的領導下推進法治建設，才能為黨和國家事業發展提供根本性、全局性、長期性的制度保障，也只有堅持推進法治、厲行法治，才能順利實現建設社會主義現代化強國奮斗目標。

第一，始終堅持黨對法治建設的領導。把黨的領導貫徹到法治建設全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。習近平總書記指出：“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區別。”黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。

第二，始終堅持以人民為中心的根本立場。習近平總書記指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”法治的根基在人民。百年來，正是由于我們黨始終在法治建設中踐行為中國人民謀幸福的初心使命，堅持法治為了人民、依靠人民，把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉作為法治建設的最高目標，法治建設才能始終煥發出旺盛的生命力。

第三，始終堅持推進馬克思主義法治理論中國化?；仡櫧h歷程，貫穿始終的制勝法寶就是始終堅持馬克思主義對黨的各項事業發展的根本指導作用。長期以來，我們黨堅持將馬克思主義基本原理與中國法治實踐相結合，接力推進馬克思主義法治理論中國化，指導黨和國家法治建設取得豐碩成果。立足新發展階段，我們必須深入學習貫徹習近平法治思想這一馬克思主義法治理論中國化的最新成果，堅持和發展中國特色社會主義法治理論，為法治中國建設提供強大的理論支撐。

第四，始終堅持走中國特色社會主義法治道路。全面推進依法治國，必須走對路。習近平總書記指出：“走什么樣的法治道路、建設什么樣的法治體系，是由一個國家的基本國情決定的。”推進法治建設，必須從我國實際出發，同推進國家治理體系和治理能力現代化相適應，既不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規。既注意借鑒國外的有益經驗，又立足于中國國情，不照搬別國的法律制度和政治體制。

第五，始終堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治。我們始終堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，推動改革和法治相輔相成、相伴而生。歷史實踐充分證明，堅持改革和法治同步推進，既為全面深化改革提供了有力保障，也為全面依法治國提供了不竭動力。

第六，始終堅持法治服務保障黨和國家事業大局。歷史和實踐充分證明，法治在黨領導的革命、建設、改革歷程中發揮了重要作用，不僅是開展革命和建設、鞏固革命和建設成果的有力武器，也是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要依托。立足新發展階段，我們必須將法治建設放在黨和國家事業全局中謀劃推進，為中國之治提供最基本最穩定最可靠的法治保障。

（來源：中華人民共和國司法部網站）